美國的《晶片法案》

The United States CHIPS and Science Act

　　疫情爆發以後，全球半導體的產業隨著各國陸續封鎖、全球經濟停滯而崩壞，暴露出全球半導體產業體系嚴重的缺點，其中之一就是大多數的高級半導體製造工廠過度集中在亞洲。既然如此，美國專家與決策者開始擔憂萬一在這個敏感的地區爆發任何危機，全球半導體供應鏈會受到牽連，導致現代社會最重要的科技停擺。在這個情況之下，拜登政府的《晶片法案》因應而生，並於去年夏天正式通過。由於此項法案對美國與美中台關係深具重要性，在這篇文章我想指出美國2022年通過《晶片法案》主要的目的與缺陷，分析這項法案對美國未來可能有何影響。 　　美國通過《晶片法案》的目的大致可從兩方面來談。首先，拜登政府擔憂過分依賴亞洲來製造全世界晶片對於美國的國家安全不利。這種擔憂尤其是針對台灣的。作為製造晶片業的龍頭，台灣佔有大多數的晶片業市場份額，但處在中國威脅的陰影籠罩之下，台灣地緣政治地位不穩定，不免令美國擔心萬一中國侵台，美國唯一的晶片來源也會斷絕。因此，為了避免陷入這種處境，防止美國國家安全與經濟受到中國的威脅，拜登政府藉由《晶片法案》追求創設自給自足的半導體產業。 　　同時，《晶片法案》旨在提振美國經濟的競爭力。談到國家戰略，在過去的兩年中隨著疫情動搖各國經濟、美中緊張關係日益加劇以及俄烏戰爭的蔓延，以前崇尚的全球化開始鬆動，而現實主義與地緣政治抬頭。目前愈來愈多的國家開始傾向於以本國經濟成長為優先，美國也不例外。《晶片法案》充分體現這種以本國經濟為優先的精神，強調美國將經濟與國家安全同時並重。 　　毫無疑問地，在振興經濟這個目的背後的用意就是加強美國與中國競爭的力量。不過，不少學者懷疑這項法案是否有助於提高美國的競爭力，並批評美國企圖創設自給自足的晶片業簡直比登天還難，只會浪費資源，反而刺激中國建立自主的晶片業，到頭來極可能使美國居下風。這些批判不是無的放矢的；晶片業的確錯綜複雜，進入產業的道路極為曲折，希望大量投資就能扶植自主晶片業，這不過是政府打的如意算盤罷了。 　　因此，《晶片法案》能不能產生有效的成果，進而反擊中國，取決於拜登政府如何有效執行《晶片法案》所提倡的措施。目前的法案有三個主要破綻值得一提： 　　第一，目前《晶片法案》所推行的目標不夠具體。根據美國商務部執行《晶片法案》戰略的報導，這項法案的基本原則就是「滿足經濟與國家安全的需求」、「確保美國在晶片領域的長期領導地位」以及「加強和擴大美國製造業」，但具體來說拜登政府《晶片法案》的戰略看似沒有實質的目標。為了解決這個問題，拜登政府最好先建立更具體的目標，比如注重提高軍事科技高級晶片的市場份額。這樣一來，決策者能集中精力於達到具體與實際的目標。 　　第二，美國過分注重提高製造的能力但忽略其他在晶片供應鏈重要的部分，即封裝與測試以及化學品的取得。在供應鏈從設計到封裝每個步驟缺一不可，因此如果美國想邁向自給自足的晶片業之路，除了製造以外也需要加強其他部分的能力。目前半導體封裝與測試步驟多半集中在東南亞與中國，製造半導體的化學品則來自於日本，所以如果這些國家受到影響，也會損害美國。目前的政策完全忽略此點，因此決策者在計畫與資金的分配上應更加周全。 　　第三，《晶片法案》以振興美國製造業為優先的目的未免太短視。雖然這項法案可能短期提振製造業，創造更多工作機會，但隨著產業的發展將邁向自動化，造成這些生產線員工未來將會被機器取代。由此看來，有些專家預測在不久的將來美國快速發展本國晶片業的目的恐不適用於生產線員工而僅適用於高階員工，如工程與軟件開發者。因此，拜登政府應該從長期著眼，與其強調振興美國製造業，不如趁這個機會大量投資美國教育並提供更多在科技領域的工作機會，主動地幫助生產線員工轉行。 　　美國通過《晶片法案》在未來的十年可能成為美國最重大及有影響力的一項法案，一定會牽涉到社會的各個層面，但也是美國將面臨的最大挑戰。美國會不會成功取決於美國目前所採取的措施。決策者只有以開闊的眼界，隨機應變，實行合宜的措施才是明智之舉。